湖南省规范性文件备案审查条例

2007年11月30日湖南省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过 2007年11月30日湖南省人民代表大会常务委员会公告第95号公布 自2008年3月1日起施行。

第一条　为了加强规范性文件的备案审查工作，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律的有关规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条　本省行政区域内县级以上人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）进行规范性文件备案审查，适用本条例。

第三条　下列规范性文件，应当报送本级人大常委会备案：

（一）省人民政府制定的规章、长沙市人民政府制定的规章；

（二）省人民政府及其所属部门、长沙市人民政府及其所属部门、自治州和自治县人民政府，根据地方性法规、自治条例和单行条例的授权就地方性法规、自治条例和单行条例适用中的具体问题所作的规定；

（三）县级以上人民政府向社会公开发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件；

（四）县级以上人民政府办公厅（室）向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件。

长沙市人民政府制定的规章，在报送本级人大常委会备案的同时，还应当报送省人大常委会备案。

第四条　下列规范性文件，应当报送上一级人大常委会备案：

（一）设区的市、自治州和县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；

（二）乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定。

第五条　规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案。

报送规范性文件备案，应当提交备案报告、公告或者政府令、规范性文件文本和说明等有关文件。

第六条　报送备案的规范性文件，由县级以上人大常委会负责备案审查工作的机构（以下简称备案审查工作机构）接收。备案审查工作机构对符合本条例第三条、第四条和第五条规定的规范性文件，予以备案登记，并分送有关人民代表大会专门委员会（以下简称专门委员会）或者人大常委会工作委员会（以下简称工作委员会）审查。

本条例所称备案审查工作机构，是指县级以上人大常委会确定的负责规范性文件备案审查工作的人民代表大会专门委员会或者常委会工作机构、办事机构。

第七条　县级以上人大常委会对规范性文件是否存在以下情形进行审查：

（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；

（二）同法律、法规规定相抵触；

（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

第八条　县级以上人民政府、人民法院、人民检察院认为本级人大常委会负责备案审查的规范性文件有本条例第七条所列情形之一，向本级人大常委会书面提出审查要求的；或者县级以上人大常委会认为上一级人大常委会负责备案审查的规范性文件有本条例第七条所列情形之一，向上一级人大常委会书面提出审查要求的，由备案审查工作机构接收、登记。

省、设区的市、自治州人大常委会备案审查工作机构，应当及时将审查要求送有关专门委员会或者工作委员会进行审查。县级人大常委会备案审查工作机构，应当及时将审查要求送有关工作委员会进行研究。

第九条　本条例第八条第一款规定之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件有本条例第七条所列情形之一，向负责该规范性文件备案审查的人大常委会书面提出审查建议的，由备案审查工作机构接收、登记。

备案审查工作机构应当对审查建议进行研究，提出意见。必要时，省、设区的市、自治州人大常委会备案审查工作机构将审查建议送有关专门委员会或者工作委员会进行审查，县级人大常委会备案审查工作机构将审查建议送有关工作委员会进行研究。

第十条　省、设区的市、自治州人民代表大会专门委员会或者常委会工作委员会审查规范性文件时，可以会同其他专门委员会或者工作委员会进行审查。

县级人大常委会工作委员会研究规范性文件时，可以会同其他工作委员会进行研究。

第十一条　省、设区的市、自治州人民代表大会专门委员会或者工作委员会经过审查，认为规范性文件存在本条例第七条所列情形之一的，应当提出书面审查意见，报主任会议同意后，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。

县级人大常委会工作委员会经过研究，认为规范性文件存在本条例第七条所列情形之一的，应当会同备案审查工作机构提出意见，报主任会议研究；主任会议研究后，认为需要修改或者废止的，由县级人大常委会办公室向制定机关提出书面审查意见，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。

省、设区的市、自治州人大常委会备案审查工作机构认为规范性文件存在本条例第七条所列情形之一的，应当提出书面审查意见，或者会同有关专门委员会或者工作委员会进行研究，提出书面审查意见，报主任会议同意后，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。

第十二条　省、设区的市、自治州人民代表大会专门委员会或者常委会工作委员会，或者县级人大常委会工作委员会，应当自收到对规范性文件的审查要求或者审查建议之日起三个月内审查、研究完毕。

第十三条　省、设区的市、自治州人民代表大会专门委员会或者常委会工作委员会，或者县级人大常委会主任会议、工作委员会，以及备案审查工作机构，对规范性文件进行审查或者研究时，要求制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应当按照要求予以说明或者补充。

第十四条　规范性文件制定机关应当自收到规范性文件的书面审查意见后二个月内研究是否修改或者废止，并向提出书面审查意见的专门委员会、工作委员会或者办公室以及备案审查工作机构报告。

制定机关对规范性文件进行修改的，应当将修改后的规范性文件重新公布，并按照本条例的规定报送备案。

第十五条　规范性文件制定机关收到规范性文件书面审查意见后，对规范性文件不予修改或者废止的，省、设区的市、自治州人民代表大会专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请常务委员会审议；常委会工作委员会可以提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议决定是否向常务委员会提出撤销该规范性文件的议案；县级人大常委会主任会议可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会审议。

省人民代表大会专门委员会、常委会工作委员会或者备案审查工作机构认为长沙市人民政府制定的规章应当修改或者废止而制定机关不予修改或者废止的，可以向主任会议提出报告，转交省人民政府或者长沙市人大常委会处理，并要求报告结果。

第十六条　县级以上人大常委会按照本级人大常委会议事规则规定的程序，对撤销规范性文件的议案进行审议，并作出撤销或者不予撤销的决定。

第十七条　规范性文件审查结束后，备案审查工作机构按照规定将审查结果书面告知提出审查要求或者审查建议的国家机关或者社会团体、企业事业组织以及公民。

第十八条　本条例自2008年3月1日起施行。 [1]

附件

编辑

关于湖南省规范性文件备案审查条例的说明

——省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员、省人大常委会法规工作委员会主任陈兰新2008年4月1日在全省规范性文件备案审查工作会议的辅导报告

《湖南省规范性文件备案审查条例》是为了加强规范性文件的备案审查工作，维护国家法制统一，根据监督法、立法法等法律的有关规定，结合我省的实际情况制定的。对规范性文件进行备案审查，是宪法和地方组织法、立法法赋予人大常委会的一项重要的监督职权。但如何从程序上保障地方各级人大常委会行使这项监督职权，长期以来一直缺乏具体规定。立法法只对全国人大常委会的备案审查程序作了规定。监督法虽然规定了县级以上地方各级人大常委会审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的职权，但对审查、撤销程序没有作出规定，而是授权省级人大常委会作出具体规定。从全国范围来看，监督法颁布实施以后，大多数省市人大常委会已经制定了规范性文件备案审查的地方性法规。我省在监督法实施以前，虽然《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》对规范性文件审查有相应规定，但这些规定已经不能适应新的形势要求。因此，县、市人大常委会迫切要求省人大常委会专门就规范性文件备案审查制定地方性法规。

《湖南省规范性文件备案审查条例》由省十届人大常委会主任会议委托常委会法工委起草，并由主任会议向省人大常委会提出议案，经过常委会两次会议审议，于2007年11月30日通过，并于今年3月1日起施行。

条例共有18条，主要对规范性文件的报送备案范围、审查的职责分工、审查标准、审查程序以及对规范性文件制定机关的要求等方面作出了具体规定。下面，我就条例的主要内容做一简要介绍。

一、关于适用范围

条例第二条规定：“本省行政区域内县级以上人民代表大会常务委员会进行规范性文件备案审查，适用本条例。”在理解这一规定时，需要注意三个问题：第一，条例规范调整的是人大常委会的规范性文件备案审查活动。对规范性文件进行备案审查，是宪法和有关法律赋予人大常委会的重要监督职权。我国实行的是人民代表大会制度，“一府两院”都由人大产生，对人大负责，受人大监督，这和西方“三权鼎立”的体制不同。在我国不能就规范性文件的合法性向法院提起诉讼，法院无权对规范性文件进行审查和监督。虽然行政机关也有权对有关规范性文件实施层级监督，但人大常委会在规范性文件监督体系中居于核心地位。对规范性文件进行备案审查，是人大常委会的法定职责所在，也是责无旁贷的。第二，这里所称的“备案审查”，指的是规范性文件在制定颁布后，要按法定期限报有关人大常委会备案，由接受备案的人大常委会分类、存档，并依照法定的标准和程序进行审查的活动。第三，条例是从监督主体的监督行为来规定适用范围的，作为被监督者也应当遵守条例的规定。条例主要规定了人大常委会对规范性文件备案审查的具体要求，但同时也规定了规范性文件制定机关在备案审查中应负的责任和义务。总之，作为规范性文件的监督机关和制定机关都要按照条例的规定做好各方面的工作。

二、关于应当报送备案的规范性文件的范围

按照我国宪法和有关国家机关组织法的规定，国家机关制定的调整人们社会活动的行为规范，除法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章之外，还有地方各级人大、县级以上地方各级人大常委会和各级政府发布的规范性文件，包括地方各级人大常委会的决议、决定，地方各级人民政府发布的决定、命令。这些规范性文件，虽然制定机关和具体称谓不同，但从性质上说，都属于为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的文件。从这些文件的内容看，大多涉及公民、法人和组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，具有普遍的约束力和一定的强制性。条例在第三条、第四条明确了应当报送备案的规范性文件的范围。同时，本条例将省人民政府制定的规章和长沙市人民政府制定的规章也纳入调整范围，是因为根据监督法和立法法的规定，规章的备案审查程序由接受备案的机关规定，而省人大常委会还没有制定专门的规章备案审查程序，这次立法时将其纳入条例一并进行规范。

需要报送备案的规范性文件，归纳起来讲，包括三个部分：第一部分是省人民政府制定的规章和长沙市人民政府制定的规章，应当报送相应的人大常委会备案。这是在立法法里作了规定的。第二部分是县级以上人民政府向社会公开发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件，以及设区的市、自治州和县（市、区）人民代表大会及其常委会作出的决议、决定，以及乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定，应当报送相应的人大常委会备案。这是监督法里面作了明确的。第三部分是条例根据实际情况增加的两类文件。一类是省人民政府及其所属部门、长沙市人民政府及其所属部门、自治州和自治县人民政府，根据地方性法规、自治条例和单行条例的授权就地方性法规、自治条例和单行条例适用中的具体问题所作的规定。将这类规范性文件纳入备案审查范围，是为了确保这些文件的规定符合地方性法规、自治条例和单行条例的立法原意，不与之抵触。比如《湖南省文物保护条例》第三十四条规定，利用国有文物的收入，应当全部或者部分用于文物保护。该条同时授权，“具体办法由省财政部门会同省文物行政等有关部门制定”。如果这些部门制定了相关规定，就应当报省人大常委会备案。另一类是县级以上人民政府办公厅（室）向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务、具有普遍约束力的文件。之所以将这些规范性文件纳入备案审查范围，主要是考虑到此类文件虽然是以政府办公厅（室）名义发布的，但它经过了人民政府的同意，实际上体现的是政府的意志，其数量也是比较多的，将其纳入备案审查范围，是各地的普遍要求，也符合监督法的精神。至于政府部门的规范性文件，由于按照监督法、地方组织法等法律规定，人大常委会监督的对象是人民政府而不是政府部门，因此条例没有将其纳入调整范围。

规范性文件种类繁多，哪些需要报送，哪些不需要报送，这个问题比较具体，也比较复杂，需要作些斟酌分辨工作。关键是要把握好规范性文件的基本特征。规范性文件的特征很多，比较重要的有两点：一是普遍适用性，它是不针对特定人和特定事做出的决定或者规定，具有普遍约束力。二是外部性，它涉及的是公民、法人或者其他组织的权利义务关系。比如人大常委会关于人事任免的决定就不属于本条例调整的范围，因为它既不具有普遍适用性，也不涉及公民、法人或者其他组织的权利义务关系。

这里，还附带说明两个问题。

关于地方各级人民法院和人民检察院制定的文件，本条例没有作出规定。主要有三个方面的原因：一是根据我国的立法体制和司法体制，对具体应用法律问题的司法解释，只能由最高人民法院和最高人民检察院作出，并报全国人大常委会备案。地方各级人民法院和人民检察院无权对具体法律问题进行解释。二是地方各级人民法院和人民检察院可以为规范内部工作程序作出规定，但不能涉及行政管理、社会公共事务管理和公民的权利义务，这类文件无须备案。三是如果地方各级人民法院和人民检察院制定了超出其职权范围的规范性文件，地方各级人大常委会可以通过听取专项工作报告等其他监督方式要求他们自行纠正，也可以通过全国人大常委会要求最高人民法院或者最高人民检察院进行监督纠正。

关于长沙市人大及其常委会制定的地方性法规以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例，条例也没有作出规定。这是因为，根据立法法的规定，对上述地方性法规以及自治条例和单行条例，国家采取了立法批准这种事前立法监督的方式进行监督，它们在制定后需要报省人大常委会进行合法性审查，经省人大常委会批准后方可公布施行。而其报送备案，是由省人大常委会向全国人大常委会和国务院报送的。

三、关于审查的原则和职责分工

对规范性文件进行备案审查是人大常委会的法定职责，行使备案审查权的主体是人大常委会。人大常委会在行使备案审查监督权时，应当掌握好以下原则：

一是严格依法办事。无论是下级人大作出的决议、决定，还是同级政府的决定、命令，都是有约束力的文件，一旦撤销，就会失去效力，产生重要的法律后果。因此，必须严肃、慎重对待，不能草率从事。对于合法、适当的规范性文件，应当予以维护；对于个别确属不适当的规范性文件，在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下，才适宜行使撤销权。对于那些有争议、一时拿不准的问题，可以与上级人大及时沟通，把问题搞准，再作决定。

二是集体行使职权。人大及其常委会的基本工作规则是民主集中制，集体行使职权。任何决议、决定的做出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，相同意见和不同意见都应当充分表达出来，最后通过表决，按多数组成人员的意见做出决定。人大常委会的任何组成人员，在审议、决定各类重大问题中，都只有一票的权利。任何个人或少数人都无权对重大问题作出决定。

三是以被动审查为主，主动审查为辅。各类规范性文件较多，事先一一审查，接受备案的机关难以胜任，也难以发现实质问题。除少数规范性文件必要时可主动审查外，绝大多数应是在有关单位和人员提出审查要求后予以审查。这里需要指出的是，人大常委会的备案审查，与人民政府法制机构的备案审查是有区别的。政府法制机构可以在规范性文件出台之前审查把关，而人大常委会只能是规范性文件出台之后事后审查。

规范性文件备案审查工作的开展，需要人大常委会有关机构予以协助，承担具体工作或者提供服务。这样，在人大机关应当有相应的职责分工。条例参照全国人大常委会和兄弟省市人大常委会的做法，根据我省实际情况，明确了规范性文件备案审查工作的职责分工。

首先，明确了备案审查工作机构的职责。按照条例第六条的规定，备案审查工作机构是指县级以上人大常委会确定的负责规范性文件备案审查工作的人民代表大会专门委员会或者常委会工作机构、办事机构。这个机构在接受备案环节，主要是负责规范性文件的接收、登记、分送、存档等日常工作。另外，按照条例的规定，它还要发挥审查研究的一些职能，对报备文件中发现的问题和要求审查的建议要及时研究提出处理意见和措施。以省人大常委会为例，法工委是常委会明确的备案审查工作机构，其所属的备案审查处，负责承办备案审查的具体工作。

在条例草案起草和修改过程中，一些地方要求在条例中明确规定，人大常委会要设立专门的备案审查工作机构。但是，根据长期的立法实践，设立机构不宜在立法中明确，而应当通过其他渠道解决。因此，条例只要求县级以上人大常委会确定一个负责备案审查工作的机构即备案审查工作机构。至于备案审查工作机构是明确为办公室、内司委或者其他委员会，还是单独设立，由市、州和县级人大常委会确定。

其次，明确了备案审查机构的职责。根据监督法第三十二条、第三十三条和立法法第九十条、第九十一条的规定，规范性文件的审查主要由人大专门委员会负责。但是，我省14个市、州人大中，有的只设有工作委员会，还未设立专门委员会，而县级人大均没有设立专门委员会，只有工作委员会。因此，条例在明确人大专门委员会负责审查的同时，还赋予常委会工作委员会以审查职责。

四、关于审查标准

条例第七条关于审查标准的规定是，县级以上人大常委会对规范性文件是否存在以下情形进行审查：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；（二）同法律、法规规定相抵触；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。这个规定实际上就是监督法的第三十条。

按照全国人大常委会张春生同志的说法，监督法的这一规定，是对宪法和地方组织法原则规定的具体化，是把多年来理解上有分歧、实施起来有困难的原则规定，尽量予以具体化，以增加可操作性。即便如此，这个规定还是比较概括和原则的，它既包含了合法性的内容，也包含了适当性的内容，要准确把握好这个标准，也是需要认真钻研的。

标准之一：超越权限，限制或者剥夺公民、法人和组织的合法权益，或者增加公民、法人和组织义务的。

超越权限做出规定即属违法，这是不言而喻的。按照我国的立法体制和行政管理体制，凡属于上级机关行使的权力，不经授权，下级机关不得行使。凡属权力机关行使的权力，未经授权，行政机关不得行使。而且，有些法定权力，行使机关也不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销，是理所当然的。

按照立法法以及行政处罚法、行政许可法等国家法律的规定，规章在行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项的设定方面是受到限制的，而其他规范性文件在这些事项的设定方面则是被禁止的。按照行政处罚法，规章设定行政处罚只限于警告和一定数额的罚款。按照行政许可法，只有省人民政府的规章在尚未制定法律、行政法规和地方性法规时，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，才可以设定临时性的行政许可。这种临时性行政许可有效期为一年，如果需要继续执行，应当上升为地方性法规。不但如此，这种许可还不得是应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可，不得是关于企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的产品进入本地区市场。至于规章以下的其他规范性文件，则完全没有创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项的权力。这里请大家注意区分设定权和规定权两个概念。通俗地说，设定就是创设，是在以前没有这方面权利义务规范的情况下率先创造新的权利义务规范；而规定只是具体化，是将已有的权利义务规范予以细化。规范性文件虽然不能创造性地规定有关事项，但并不影响它作出具体化的规定。这一点是需要跟大家讲清楚的。

权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。法律作为调整社会关系的行为准则，对公民、法人和其他组织的权利义务予以设定，并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。我国宪法对公民的基本权利和义务作了规定，各项基本法律和单行法律则在不同的领域具体规定了公民、法人和其他组织的权利和义务。我们的国家制度和社会制度从法律上和事实上保证我国公民、法人和其他组织享有广泛的、真实的自由和权利。监督法从这一宪法原则出发，把维护公民、法人和其他组织的合法权益，作为规范性文件监督的重点，突出地强调了以下两个方面：

一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益，就是法律、法规规定的权利和利益，包括广泛的内容，如政治权利、财产权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利，没有法律依据，不经法定程序，任何机关、团体、组织或人员，都不能加以限制或剥夺。如，2003年我省某县为推动某商贸城项目建设，由县委、县政府办公室联合下文，对不能做好拆迁对象中自己亲属的“四包”工作的党政机关和企事业单位工作人员，实行暂停原单位工作、停发工资的“两停”处理。这就是由规范性文件设置行政强制手段，侵犯了公民的合法权利。

二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关，还是地方行政机关，都不应违反宪法、法律和法规的规定，任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众负担。前些年在某些基层政府中一度发生的乱收费、乱摊派等现象，就是这方面的突出表现。

标准之二：违反法律、法规规定的。

地方人大常委会做出的决议、决定，地方政府发布的决定、命令，都属于贯彻实施法律的抽象行为。这些规范性文件，虽不属法律体系的组成部分，但对保证法律、法规的实施，关系重大，其制定应当以法律、法规为依据，可以根据当地情况，把法律、法规的规定加以具体化，但不得违反法律、法规。这和“下位法不违反上位法”的原则是相通的。

违法的内涵比较宽泛，不容易用几句话概括完整。从实际情况看，有一些现象属明显违法，如违反法律、法规的立法宗旨，违反法律、法规的具体规定，违法设定行政许可，违法设定行政处罚等，都应视为违反法律、法规。

标准之三：有其他不适当的情形，应当予以撤销的。

除强调规定对越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”这一审查标准。按照这一规定，不是所有不适当的都要予以撤销，而是不适当达到一定程度、应当予以撤销的，才给予撤销。所谓“不适当”，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。就是说，这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或脱离实际，或显失公平，有损人民的利益和国家机关的宗旨。比如，有的地方不区分城市和农村、新车和旧车，不切合实际地要求所有上路汽车的尾气排放必须达到国际最高标准，不达标的，一律不得上路，违背了客观实际。又如，有的地方规定外地啤酒、香烟等产品不得进入本地销售，或者对外地啤酒、香烟等产品额外征收费用，或者禁止外地到本地收购农产品，违反了平等竞争要求，造成市场分割。

五、关于审查程序和撤销程序

条例参照立法法、监督法以及全国人大常委会委员长会议通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，结合我省的实际情况，对审查的程序作出了规定。

大体说来，审查程序包括四个环节：（1）审查的启动，（2）审查，（3）形成书面审查建议，（4）发出书面审查建议。

关于启动审查的规定，条例参照监督法相关规定，区分了主动审查和被动审查两种方式。对于被动审查，则规定了依审查要求启动和依审查建议启动两条渠道。

所谓主动审查，是指在没有任何国家机关和公民提出审查要求或建议的情况下，由人大常委会明确负责备案审查工作的专门委员会或者工作委员会主动开展的审查工作。这大体是由于某一规范性文件存在明显的与宪法或者法律、法规相抵触的问题，粗经过目即可发现。但是，这类情况毕竟是少见的。考虑到人大常委会机构设置和人员配备的现状，也为了更好地发挥备案审查的社会效用，主动审查要抓住重大的、要害的问题，重点可以包括以下三个方面：一是涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的，如征地、拆迁等问题；二是涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的，如是否剥夺老百姓的法律救济的渠道；三是涉及行政许可、行政强制、行政收费或者行政处罚的，如是否超越法定权限，擅自搞税费的减免，搞特殊优惠。

所谓被动审查，是以某些国家机关和公民、法人以及其他组织提出审查要求为前提。从实际情况来看，审查工作是以被动审查为主的，这是因为：第一，备案审查的规范性文件日积月累，数量很大，任何接受备案的机关都难以组织足够的力量，逐件逐条对其进行审查。第二，更为主要的是，各种规范性文件千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否与宪法和法律法规相抵触，只有通过实施才能暴露出来。总之，以被动审查为主的备案审查制度，比较符合实际。因此，条例将被动审查作为一个重点加以规范。

条例对启动被动审查的两种渠道作了规定。一种是县级以上人民政府、人民法院、人民检察院以及下一级人大常委会等重要国家机关提出审查要求的，就当然地进入正式审查程序。另一种是上述重要国家机关以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的，由备案审查工作机构或有关其他机构先行研究，必要时才进入正式审查程序。

由于条例涵盖了省、市、县三级人大常委会，是将三级人大常委会的审查程序结合起来加以规定的，县级人大常委会的工作流程与省、市人大常委会的流程有些区别，看起来稍微显得复杂一些。这主要是因为县级人大常委会由于工作委员会人手较少，难以独立承担审查职责，为加强审查力量，发挥集体智慧，在工作委员会审查时，增加了备案审查工作机构和主任会议在审查工作中的责任。但是，总体流程是清楚的，包括三个步骤：（1）专门委员会或者工作委员会审查或者研究形成书面审查建议，（2）主任会议同意或者研究，（3）专门委员会、工作委员会或者办公室向制定机关发出书面审查意见。

如果制定机关按照书面审查意见自行纠正，予以修改或者废止的，审查程序即告终结。

制定机关不自行纠正怎么办？前面已经提到，对于同级政府和下级人大作出的决议、决定、命令，人大常委会不要轻易行使撤销权。对于个别确属不适当的规范性文件，在穷尽了其他法定手段仍然无法解决的情况下，才启动撤销程序，行使撤销权。

撤销权是通过人大常委会召开会议的形式集体行使的，其具体程序要结合人大常委会的议事规则来执行。主要包括提出议案和审议议案两个环节。条例区分两种情况，对议案的提出作出了规定：对省、市两级人大常委会而言，人民代表大会专门委员会可以提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请常务委员会审议；常委会工作委员会可以提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议决定是否向常务委员会提出撤销该规范性文件的议案。对县级人大常委会而言，主任会议可以提出撤销该规范性文件的议案，提请常务委员会审议。

至于人大常委会如何审议议案，条例只作了原则性的规定，人大常委会按照本级人大常委会议事规则规定的程序，对撤销规范性文件的议案进行审议，并作出撤销或者不予撤销的决定。

六、关于对规范性文件制定机关的要求

人大常委会有效开展规范性文件备案审查工作，离不开规范性文件制定机关的配合和支持。条例对规范性文件制定机关的要求有以下几个方面：一是要求按时报备。条例第五条规定，规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案；报送备案应当提交备案报告、公告或者政府令、规范性文件正式文本和说明等有关文件。应当说，这个规定还比较原则，需要在执行中进一步具体化。为此，省人大常委会办公厅已经向省人民政府及各市、州人大常委会办公厅等报送单位发了一个报送规范性文件的通知，将有关报送要求作了细化，以方便操作。二是要求及时沟通。条例第十三条规定，承担审查工作的机构对规范性文件进行审查、研究时，可以要求制定机关说明有关情况或者补充相关材料。三是要求及时研究书面审查意见。根据条例第十四条规定，对审查机构提出的修改或者废止意见，制定机关应当自收到书面审查意见之日起两个月内研究是否修改或者废止，并书面报告审查机构。[1]