申请人：邹*
委托代理人：梁**
委托代理人：靳**
被申请人：岳阳县住房和城乡建设局，住所地为岳阳县天鹅路6号。
法定代表人：杨学军，局长。
委托代理人：杨**
申请人邹*不服被申请人岳阳县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）作出的《政府信息公开申请答复书》，于2025年12月8日向本府申请行政复议，本府于12月11日决定受理，现已复议终结。
申请人复议请求：1.撤销被申请人作出的《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》；2.责令被申请人依法调查并处罚****置业发展有限公司、****物业运营管理有限公司以变相售后返租方式销售未竣工商品房的违法行为；3.责令被申请人在法定期限内重新作出行政行为，并将处理结果书面告知申请人。
申请人邹*称，申请人于2025年9月17日向被申请人邮寄了行政查处申请，要求对“岳阳****广场*期”项目开发企业****置业发展有限公司和商铺运管企业****物业运营管理有限公司以变相售后返租方式销售未竣工商品房的违法行为立案查处（见附件1、2）。申请人于2025年11月19日签收被申请人作出的《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》，其答复内容简要如下：
“二、无法移送县城管局进行查处的法律依据及理由：根据……。2017年5月31日，你与开发公司签订《商品房买卖合同》，同时委托物业公司经营管理，此时涉案房屋尚未竣工。根据上述规定，开发公司采取的售后包租行为指向的是“未竣工商品房”，该违法行为的持续状态至房屋竣工时方告终了。你所购房屋于2020年9月4日办理竣工验收备案登记，故该违法行为的追诉时效应从2020年9月4日起计算。截至你于2025年9月17日提出申请，已远超《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定的二年追诉期限。因此，对开发公司及物业公司的涉案行为追究行政责任已超过法定行政处罚追诉时效，无法进行立案，故无法移送县城管局进行查处。三、其他维权途径告知。关于你申请中要求依法责令二被申请人采取补救措施并赔偿申请人损失的请求，因你与开发公司、物业公司之间的租金支付争议属于平等民事合同纠纷。根据相关法律规定行政机关无权在行政处罚程序中责令当事人承担民事赔偿责任。你的此项诉求，建议通过下述的民事争议解决途径主张维护自身合法权益：1.与开发企业、物业公司协商解决租金支付问题；2.依据《委托经营管理合同》的约定，依程序向人民法院提起民事诉讼，要求对方承担违约责任。”
被申请人以“违法行为已超过追诉时效”为由不予立案的行为不符合法律规定，且告知以其他途径维权的行为侵害了申请人的知情权和救济权，均依法应予撤销，理由如下：
一、涉案违法行为属于持续状态，行政处罚追诉时效应自行为终了之日起计算，被申请人错误认定追诉时效起算点。
根据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）及所附《住房和城乡建设部关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）（见附件4），“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”。本案中，****置业发展有限公司、****物业运营管理有限公司以变相售后返租方式销售未竣工商品房的行为属于典型的违反工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在的违法行为。该行为虽于2020年9月4日办理了竣工验收备案登记，但其违法状态并未因项目竣工而终止，而是以违法建成建筑物的形式持续存在，对城市规划管理和建筑市场秩序造成持续侵害，直至该违法行为被依法纠正、拆除或补正时为止。因此，该违法行为的追诉时效应自
行为终了之日起算，而非从行为发生或竣工之日起算。
二、被申请人错误适用《行政处罚法》第三十六条，忽略违法行为持续状态，导致本应立案查处的违法行为未被追究。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，****置业发展有限公司的违法行为并非孤立、瞬时行为，而是具有持续性、连续性或后果延续性，具体表现如下：一是违法销售的持续影响未消除。被查处的销售行为虽早于2020年，但其违法后果（如欺诈销售、违规收取款项、未履行合同义务等）至今未得到纠正，购房者仍遭受实际损失。违法状态的持续应视为行为未终了，追责时效应从违法行为实际终止之日起算。二是多期、多次违法行为的连续性。若该公司在2020年及之后持续实施同类违法行为（如长期虚假宣传、重复违规销售等），则其行为构成“连续状态”，且违法的效果是持续存在的，直接以2020年作为行政处罚时效截止点，属于事实认定错误。申请人于2025年9月17日提出行政查处申请，此时违法行为仍在持续，未超过二年追诉时效。即便从项目竣工之日起算，该销售未竣工商品房的行为属于关乎公民生命健康安全和财产安全的领域，且实际已造成违法成果持续存在的危害后果，被申请人机械地从行为发生之日起算追诉时效，明显违背立法本意和《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）的明确意见。另，被申请人作为有权处罚单位，应早于申请人提起行政查处前已知晓****置业发展有限公司和****物业运营管理有限公司的案涉违法行为。根据《行政处罚法》第五十四条，行政机关发现违法行为应全面、客观、公正调查，而本案中，被申请人仅以违法行为发生时间超过二年为由不予处罚，未调查违法行为是否具有连续/继续状态，属于未履行法定职责，而作出的案涉答复认定违法行为已过行政处罚时效，属于事实不清，证据不足。
三、被申请人“建议通过民事争议解决途径主张维护自身合法权益”严重混淆民事纠纷与行政监管的法定界限。****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租的行为已明显违反《城市房地产开发经营管理条例》《商品房销售管理办法》等行政法规，构成行政违法，民事纠纷解决与行政违法查处是两种不同的法律关系，被申请人不能以存在民事争议为由免除其法定监管职责。《商品房销售管理办法》第四十二条明确规定：“房地产开发企业在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款……”该条款明确将开发商的销售行为纳入行政监管范畴，根据该规定，主管部门对开发商的违法行为应当“责令限期改正”“处以罚款”，而非推诿给民事诉讼，被申请人无权以“民事争议”为由免除监管职责。
四、被申请人未依法履行法定职责，程序不当，损害申请人合法权益及行政执法公信力。《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条第二款规定：“经核查，符合下列条件的，应当予以立案：（一）有初步证据证明存在违法行为；（二）违法行为属于本机关管辖；（三）违法行为未超过行政处罚时效。”此规定的立案条件包括“违法行为未超过行政处罚时效”，被申请人以超过时效为由不予立案，实质上是未依法对持续存在的违法行为进行认定和处理，属于未全面、客观调查案件事实，程序上存在重大瑕疵。此外，销售未竣工商品房的行为不仅扰乱建筑市场秩序，更可能导致工程质量隐患，直接影响购房人合法权益和公共安全。被申请人不予立案的决定，纵容了违法行为，损害了行政执法的严肃性和公信力。
综上，被申请人作出的不予立案决定，认定事实错误，适用法律不当，程序违法，严重侵害了申请人的合法权益和社会公共利益。依据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款第一项之规定，应予撤销并责令其重新作出行政行为。
被申请人县住建局答复称，答复人因被答复人提出的行政复议申请一案，现答复如下：
一、对被答复人复议请求的总体意见
我局于2025年11月12日作出的《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》（下称“原答复”），事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。被答复人的复议请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。我局请求贵府维持原答复结论。
二、本案基本事实与法律适用的核心辨析
被答复人申请查处的核心事实为：被答复人于2017年5月31日（即房屋竣工前）与****置业发展有限公司（下称开发公司）签订《商品房买卖合同》同时委托****物业运营管理有限公司（下称物业公司）经营管理，涉案房屋于2020年9月4日完成竣工验收备案。被答复人于2025年9月17日向我局提出行政查处申请。围绕上述事实，争议焦点在于对涉案行为违法性的界定及其追诉时效的起算。我局认为。被答复人的主张混淆了不同阶段行为的法律性质，错误地理解了“继续状态”的适用范围。
1.关于涉案行为的违法性及其“终了”时间的界定。《商品房销售管理办法》（建设部令第88号）第十一条的禁止性规定，其规范对象具有明确的限定性：“房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房。”该条款的立法目的在于防控期房销售中的资金链断裂、虚假承诺及项目烂尾等特定风险。因此，该行政违法行为的构成，紧密依附于标的物“未竣工”这一特定状态。在本案中，“未竣工”违法行为终了是2020年9月4日，涉案房屋依法完成竣工验收备案，其法律属性从“未竣工商品房”转变为“已竣工商品房”。法律所禁止的“对未竣工商品房的售后返租行为”，因其必备的违法前提（未竣工）已不复存在，故该行政违法行为于竣工备案之日即告终了。竣工之后，申请人与物业公司之间基于《委托经营管理合同》形成的委托经营关系，属于受《民法典》调整的民事法律关系。法律并不禁止业主对已取得完全产权的合法建筑进行委托经营或租赁。申请人所称“违法状态持续”，实质是将已转化为民事合同履行的问题，错误地等同于行政违法行为的继续。
2.关于行政处罚追诉时效起算点的正确适用
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第一款：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；……前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”结合上述分析，本案行政违法行为（销售未竣工商品房的售后返租）已于2020年9月4日终了。追诉时效应自此日起算。被答复人于2025年9月17日提出查处申请，期间已远超二年的法定期限。因此，我局认定对该行为追究行政责任已超过追诉时效，于法有据。
3.对被答复人所持“继续状态”论点的澄清
被答复人援引住建部请示文件（建法函[2011]316号），主张本案应适用“继续状态”规则。我局认为，该主张系对法律的误读。一是适用范围不同。该请示文件明确针对的是“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工”的行为。此类行为的违法性体现为违反技术规范，其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，故被认定为具有“继续状态”。而本案涉及的销售模式违规，其违法性在于特定时间点（竣工前）的特定交易方式，而非建筑物实体存在持续的技术安全或规划违法问题。二是行为性质不同。将针对实体建设违法的“继续状态”解释，任意扩张适用至程序性的销售行为违规，缺乏法律授权，亦不符合行政处罚追诉时效制度的立法本意。
三、关于原答复程序正当性及履职情况的说明
1.关于调查核实职责的履行。我局在收到被答复人查处申请后，依法对申请材料进行了审查，重点核实了涉案房屋的竣工验收时间、相关合同签订时间等关键事实。在查明违法行为发生时间与竣工时间，并计算出已明显超过二年追诉时效后，同时考虑到我局的所有行政处罚权已划归岳阳县城市管理和综合执法局（以下称县城管局），并就相关情况征求了其意见和建议，县城管局也同意我局的观点，故我局作出了不将线索移送至县城管局进行行政处罚的决定，已履行了必要的初步审查职责。对于超过追诉时效的违法行为不予立案，本身即是依法履职的体现。同时为确定2020年9月后是否还存在售后返租或变相售后返租未竣工商品房的违法行为，我局对相关情况进行了调查核实，结果如下：2020年9月4日，****广场商铺在岳阳****广场*期C1标段中的3#、5#、6#、7#、8#完成竣工验收备案；2022年8月30日，*****1#、2#完成竣工验收备案，追诉时效均已超过。
2.关于“民事途径告知”的合法性。原答复中告知被答复人可通过协商、诉讼等途径解决租金支付问题，是鉴于物业公司是否违反《委托经营管理合同》属于民事争议范畴，该告知行为是出于便民目的，是对被答复人维权途径的善意提示，并非以民事途径替代行政职责，亦未否定被答复人曾提出的行政查处申请本身。
四、结论
综上所述，我局作出的原答复，认定在房屋竣工前实施的售后返租行为已超过法定行政处罚追诉时效，不予移交岳阳县城市管理和综合执法局，该决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。被答复人的复议理由不能成立。
恳请贵府依法审查，驳回被答复人的全部复议请求，维持我局的行政决定。
经审理查明，2025年9月17日，申请人邹*向岳阳县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）邮寄《履行法定（查处）职责申请书》（以下简称《履职申请书》），要求县住建局依法调查并处罚****置业发展有限公司和****物业运营管理有限公司变相售后返租的方式销售未竣工商品房的违法行为。县住建局于11月12日作出《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》（以下简称《答复》），告知申请人因案涉违法事项已超过两年追诉期限，已无法移送至县城管局进行立案处理，并告知了申请人可通过民事诉讼途径救济。申请人对此不服，于2025年12月8日向本府申请复议，本府于12月11日予以受理。
另查明，1.****置业发展有限公司开发项目有****广场（*期项目于2020年9月4日完成竣工验收备案）和*****（2022年8月30日完成竣工验收备案）。2.岳阳县范围内住房和城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权及相应的行政强制权已移交至岳阳县城市管理综合行政执法大队行使，县住建局负责对涉嫌违法线索进行调查核实并将其认为需立案查处的移送至县城管局立案处理。
认定上述事实的证据有，1.《履行法定（查处）职责申请书》；2.《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》；3.工程竣工验收备案；4.工程竣工验收备案表。
本府认为，申请人于2025年9月17日邮寄《履职申请书》被申请人收到后在法定期限内于11月12日作出《答复》并邮寄给被申请人代理人，程序合法。
根据《商品房销售管理办法》第十一条第二款规定“房地产开发企业不得采取售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房”，第四十二条规定“房地产开发企业在销售商品房中有下列行为之一的，处以警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款。……（四）采取售后包租或者变相售后包租方式销售未竣工商品房的……”。上述规定禁止的是房地产开发企业以售后包租或者变相售后包租的方式销售未竣工商品房的行为，该违法行为发生期间为商品房销售行为开始至商品房竣工，即商品房竣工之日为该违法行为的终了之日。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。****置业发展有限公司的“岳阳****广场*期”项目于2020年9月完成竣工验收备案，即使该项目存在以售后反租或者变相售后反租的方式销售未竣工商品房的违法行为，该违法行为也已于2020年终止了，**置业开发的另一项目*****也于2022年8月30日完成竣工验收备案。申请人邹*于2025年9月17日请求被申请人岳阳县住建局对****置业发展有限公司的“岳阳****广场*期”项目在销售过程中存在的以变相售后返租方式销售未竣工商品房的违法行为进行查处，该违法行为即使存在，也已超过行政处罚时效。根据《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第十五条第二款“经核查，符合下列条件的，应当予以立案：……（三）违法行为未超过行政处罚时效”的规定，岳阳县住建局以超过行政处罚时效为由，在《答复》中告知申请人邹*无法移送县城管局立案查处并告知其他救济途径，并无不当。
另，禁止以售后返租形式销售未竣工商品房的规章（法律）依据为《商品房销售管理办法》，针对的是销售模式，防控的是在销售过程中存在的经济风险，与是否违反工程建设强制性标准并不具有关联性，申请人邹*所提到的以变相售后返租方式销售未竣工商品房的行为属于违反工程建设强制性标准从而认为该违法行为具有延续性的主张本府不予认可。
综上所述，被申请人县住建局作出的《答复》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，决定如下：
维持岳阳县住房和城乡建设局于2025年11月12日作出的《关于对****置业发展有限公司及****物业运营管理有限公司售后返租行为查处申请的答复书》。
本决定书自送达之日起生效。申请人邹*如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向汨罗市人民法院提起行政诉讼。
2026年2月3日