残疾与贫困具有同源性，常常互为因果。残疾人的贫困既有经济因素导致的贫，更有因残障和社会对残疾的态度而造成的困。在长期处于社会主义初级阶段的残疾人口大国发展残疾人事业，当然要把关注并解决好残疾人的贫困问题放在突出位置。事实上，我国农村残疾人扶贫工作始终与国家扶贫开发行动相伴而行，经过二十多-探索与实践，已经走出一条符合国情、富有特色、初见成效的路子。农村贫困残疾人已经被列入国家脱贫攻坚战的重点和难点群体，成为精准扶贫精准脱贫的优先对象，农村残疾人扶贫工作也已成为残疾人事业的重要发展领域和我国扶贫事业的重要组成部分。
一、残疾人扶贫工作一直是国家扶贫开发事业的重要组成部分
1991—2000-是残疾人扶贫工作的起步摸索阶段。这一时期，一是针对农村残疾人普遍贫困的基本国情，1991-刚刚组建不久的中国残联向中央提出开展残疾人康复扶贫的建议，由此拉开了残疾人专项扶贫工作序幕。在国家“八七”扶贫攻坚计划中，首次提出了残疾人扶贫工作的任务目标，并明确提出对贫困残疾人进行社会帮扶，由此，残疾人扶贫工作在开展一对一专项康复扶贫的同时，已开始纳入国家扶贫工作大局，并初步奠定了工作基础。尤其是邓朴方[简历]同志提出的“劳动福利型”中国特色残疾人事业发展道路，开创了残疾人扶贫工作实践的全新局面。二是提出残疾人康复扶贫贷款、小额信贷到户到人、公司加农户、残疾人扶贫基地、扶贫开发+社会保障、种养加技术培训、党员帮包带扶、残疾人服务社等许多残疾人扶贫新思路、新理念和新举措。
2001—2007-是残疾人扶贫工作发展开拓阶段。一是国务院制发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010-)》中明确规定“把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，同步实施”，由此，多部门制定实施《农村残疾人扶贫开发计划(2001—2010-)》;二是从着力解决残疾人温饱问题向解决温饱和扶贫开发并重转变，建成了一大批支持残疾人参加生产劳动的扶贫基地;三是开始率先实施农村贫困残疾人危房改造项目，拓展了残疾人扶贫开发的视野和领域。
2008—2010-是残疾人扶贫工作的加强阶段。一是2008-《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》首次将农村残疾人扶贫工作作为党中央国务院促进残疾人事业加快发展的重要目标和措施，并针对农村残疾人扶贫提出4条具体要求。二是2009-国务院办公厅印发《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，开始加快搭建“四保一救”(城乡低保、城乡医保、城乡养老保险、城乡保障性住房，救济救助)的农村残疾人社保体系。三是启动了农村低保和扶贫开发两项制度衔接试点，建立健全贫困残疾人口识别机制。
2011—2014-是残疾人扶贫全面推进阶段。一是农村残疾人扶贫开发进一步纳入党和国家全面建成小康社会的战略部署和新一轮扶贫开发攻坚战，并在国家有关纲领性文件中明确优先安排。中共中央国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020-)》进一步明确贫困残疾人为重点扶贫群体，国务院办公厅以2012-1号文件印发《农村残疾人扶贫开发纲要(2011—2020-)》。二是农村残疾人扶贫开发进入“强化社保保基本，完善服务促发展”双轮驱动的新阶段。三是部门协作、社会帮扶、行业助残扶贫工作全面展开，中国残联与中组部开展“基层党组织助残扶贫”项目，与商务部开展“万村千乡市场工程助残扶贫”项目，与新闻出版广电总局开展“优先选聘贫困残疾人担任农家书屋管理员”项目，与国务院扶贫办制定《关于在集中连片特困地区加强残疾人扶贫开发工作的通知》，与农业部印发《关于加强农业行业助残扶贫工作促进农村残疾人增收的通知》，与住建部下发《关于优先支持农村贫困残疾人家庭危房改造的通知》。四是开始进入残疾人扶贫创新发展时期。2014-6-，中国残联与国务院扶贫办、财政部、中国人民银行、住建部等共同印发《关于创新农村残疾人扶贫开发工作的实施意见》，从扶贫考核机制、社会帮扶、资金扶持、金融扶持、危房改造等多方面提出加强残疾人扶贫工作的意见，成为这一时期指导残疾人扶贫工作的重要文件。
2015-底开始，进入残疾人精准扶贫精准脱贫攻坚新阶段。2015-11-，中央扶贫开发会议召开，习近平总书记发出坚决打赢脱贫攻坚战的总动员令。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将残疾人扶贫深度纳入国家精准扶贫战略，在政策上进一步体现出优先保障和特别帮扶的精准施策导向。有关部门分工也细化了残疾人精准扶贫精准脱贫的政策措施和具体要求。2015-，国务院印发《关于加快推进残疾人小康进程的意见》，将加大农村残疾人扶贫开发力度作为推进残疾人小康进程的重要措施，并对农村贫困残疾人精准扶贫和农村贫困残疾人危房改造工作进行了专节部署，进一步强调了精准扶贫对促进残疾人小康进程的重要兜底保障作用。同样是2015-，国务院印发《关于建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》，数以千万计贫困残疾人从中直接受益，有望增加收入、缓解贫困的压力。
回溯历程，启发良多。农村残疾人扶贫工作取得的显著成就，为我国农村贫困人口减少、加快农村居民小康进程作出了特殊贡献，有力推动了贫困地区经济发展与社会和谐。仅仅“十二五”以来，全国扶持约1000万农村贫困残疾人改善生活，其中，有500多万贫困残疾人实现脱贫;康复扶贫贷款扶持近30万贫困残疾人发展生产;接受农村实用技术培训的贫困残疾人有409万人次;完成50万户农村贫困残疾人危房改造，59万贫困残疾人受益;各地建立残疾人扶贫基地6500余个，安置辐射带动40万残疾人就业增收。
20多-的残疾人扶贫工作实践告诉我们，要解决贫困残疾人的贫与困：
一要始终坚持党委领导、政府负责、残联组织发挥重要作用的体制机制。各级党委政府高度重视残疾人脱贫解困，不断将农村贫困残疾人纳入扶贫开发的重点，并不断加大扶持力度;国家有关扶贫工作的规划和政策都明确了农村贫困残疾人扶贫的政策措施，贫困残疾人始终成为扶贫开发的重点人群。
二要始终坚持部门配合、社会参与，充分发挥行业助残扶贫作用。充分依靠政府扶贫部门的主导作用和有关部门履职尽责，从解决农村残疾人的医疗、教育、康复、社保、就业、住房、生产等基本需求入手，联手行动，不断研究解决农村残疾人扶贫工作中出现的新情况新问题。“十二五”以来，中组部、农业部、商务部、新闻出版广电总局等部门分别主动开展专项行动助残扶贫，成效显著。
三要始终坚持到户到人，不断创新扶贫方式。贫困残疾人的插花分布和残疾类别的差异，决定着帮扶措施必须精准并一户一策。因此，“党员干部帮包带扶”、“基地辐射带动”、“整村赶平均”、“一户一策滚动发展”、“农机合作社”、“农家书屋协管员”等地方创造的有效残疾人扶贫方式经过实践得到推广，带动众多农村残疾人及家庭摆脱贫困。
四要始终坚持多渠道筹措资金，千方百计增加投入。1991-国家专门为残疾人扶贫设立康复扶贫贴息贷款，仅中央本级“十二五”期间已经扩大到每-投放财政贴息资金6000万元，残疾人就业保障金等资金也持续加大对农村残疾人扶贫的投入。
五要始终坚持宣传动员，激励贫困残疾人自强自立。充分借助大众传媒和农村有效宣传形式和载体，在发动社会、典型示范、营造氛围及鼓舞残疾人方面发挥了积极作用，不断激发起贫困残疾人脱贫解困的内生动力。
二、残疾人扶贫工作仍存在不少困难和问题
残疾人小康进程监测显示，2013-度，全国残疾人家庭人均可支配收入为10541.1元，是全国居民家庭人均可支配收入的56.7%。目前，全国已持有残疾人证的3000多万残疾人，其中80%以上生活在农村，贫困残疾人的生活水平远低于社会平均水平，贫困面较大。在精准扶贫精准脱贫和坚决打赢脱贫攻坚战的新形势下，从工作实践看，农村贫困残疾人扶贫还存在着一些特殊的突出困难和问题。
一是农村贫困残疾人数量众多，贫困发生率高，贫困程度深，脱贫难度大，又极易返贫。根据2015-全国残疾人基本服务状况和需求实名制专项调查显示，尚有低于国家贫困标准的农村残疾人近千万，占被调查持证农村残疾人总数的近50%。2015-，在建档立卡的贫困人口中，许多地方农村贫困残疾人超过十分之一，在一些已经整体脱贫的乡村，因残致贫仍带有普遍性，剩下没有脱贫的基本是残疾人或有残疾人的家庭。
二是农村贫困残疾人收入少支出大，家庭经济负担沉重。据调查，农村残疾人生产增收困难，其家庭人均可支配收入约为全国居民家庭人均可支配收入的一半，同时又面临长期服药、护理用品、康复训练、辅助器具等特殊需求的刚性支出。据统计，残疾人家庭人均医疗康复支出是全国居民医疗保健支出的1.7倍，是典型的支出型贫困人群。
三是农村贫困残疾人的社会保障水平依然较低。当前我国农村最低生活保障、新型农村合作医疗、新型农村养老保险、危房改造和社会救济救助等制度的社会保障水平相对于贫困残疾人的迫切需求还存在较大差距。一些地方仍有贫困残疾人未被纳入最低生活保障范围，相当部分非重度贫困残疾人参加新农保存在缴费困难。有些地区的残疾人因为新农合报销门槛高，报销比例低等原因，医疗支出负担沉重。还有很大比例的农村贫困残疾人需要临时救济救助。
四是近60%的农村贫困残疾人插花分布在国家集中连片特困地区和国家扶贫开发重点县之外。统计数据显示，约60%的贫困残疾人分散生活在国家集中连片特困地区之外的广大农村地区，而国家扶贫开发工作重点和扶贫资金的投向在连片特困地区和国家扶贫开发重点县，片区之外的贫困残疾人还不能直接受益。
五是农村贫困残疾人住房安全的愿望十分迫切。根据专项调查结果，全国有70多万户残疾人家庭居住在经当地住建部门鉴定的危房中。危房改造实施过程中，由于先建后补和补贴标准低等各种原因，导致部分贫困残疾人无法享受到国家危房改造政策。
六是配套服务和工作机制有待完善。残疾人接受技能培训后缺少设备、资金、生产资料、信息等后续配套扶持和相应服务;受银行金融机构行业管理的限制，部分贫困残疾人缺少有效的抵押或担保物得不到贷款扶持;基层民生保障、涉农、金融和残联等部门之间未形成畅通系统和不间断的服务保障机制，助残脱贫解困成效还有较大提升的空间;基层残疾人工作者队伍的服务能力和管理水平仍有待加强。此外，不少地方把贫困残疾人都划为病人和无劳动能力、不可扶持的人，这些都影响着残疾人扶贫工作扎实有效推进。
三、残疾人扶贫必须坚持精准扶贫精准脱贫
在精准扶贫精准脱贫方略指导下，贫困残疾人扶贫面临重大机遇和现实挑战。习近平总书记指出，实现脱贫攻坚目标，决不落下一个贫困地区，一个贫困群众。要做好新形势下的残疾人精准脱贫，必须紧紧跟随中央脱贫攻坚战的步伐，迎难而上，精准发力。同时还要给予农村贫困残疾人更高的重视，更多的支持和更有效的投入，采取更实、更有针对性、更具人文关怀的帮扶措施。
一是要继续扎实做好精准识别建档立卡这个关键。在不到5-的时间里实现农村贫困残疾人全部脱贫，必须充分借助和纳入国家精准扶贫战略，真正实现农村贫困残疾人的精准识别，精准管理，通过精准帮扶最终实现残疾人精准脱贫。找准人是精准扶贫的前提，要继续发挥基层残联熟悉残疾人状况的群团优势，实现与政府有关部门的及时比对和有效衔接。确保精准识别出的所有符合条件的贫困残疾人全部进入建档立卡，各地政府和扶贫部门要在-度建档立卡工作中，把残疾人和残疾人家庭作为重点核查对象，实现贫困残疾人有关数据的动态管理和有效对接，确保符合条件的贫困残疾人不被遗漏。
二是要不断提高贫困残疾人的保障水平。落实好中央在决定中已明确的针对残疾人的具体保障措施，真正兜住农村贫困残疾人基本生活的底线。要增加医疗康复、特殊教育、住房保障等基本公共服务供给，兜底保障农村贫困残疾人基本生活、托养、医疗和安全住房，加快解决农村贫困残疾人的基本公共服务需求，让这些政策实实在在改善残疾人贫困状况，增强贫困残疾人的获得感和脱贫信心。加大农村贫困残疾人康复、托养服务保障力度，减少残疾人家庭康复托养刚性支出，加大农村特殊教育提升和贫困残疾人家庭教育救助力度，消除贫困代际传递。
三是要落实并创新针对贫困残疾人的特惠扶持政策。千方百计促进有就业条件的农村贫困残疾人就业增收，确保稳定脱贫。农村贫困残疾人致贫的原因，既有因缺少资金、生产资料等要素的经济贫乏，还有因残疾而不得不承担超出健全人几倍的医疗康复支出的压力，更有因身心障碍、缺少康复机会、普遍受教育水平低、受歧视等社会文化因素导致的特殊困难，一般性的扶贫手段和措施往往很难奏效，必须研究制定在充分保障基础上的特惠扶持政策，贫困残疾人才有可能脱贫解困。首先要给予贫困残疾人以发展机会，改变残疾人就是病人、就是救济对象的偏见，避免一保了之、一兜了之的简单化做法。在实施产业扶持、转移就业等生产性、开发性扶持政策措施时，加大对残疾人的技能培训、信贷扶持。此外，还要针对残疾人的特殊需求，拿出更具针对性的扶持措施，创新扶贫方式，多维度助推贫困残疾人脱贫解困。通过土地流转和土地、山林、水域和草场等承包权入股等多种方式，探索电商扶贫、光伏扶贫、资产收益扶贫等适合农村贫困残疾人的新型扶持方式，使贫困残疾人优先享受到社会主义制度优越性和深化改革的红利，负责制定“五个一批”规划和相关扶贫项目的部门，要把贫困残疾人纳入规划和项目受益对象，并明确具体措施和任务目标。
四是要将农村贫困残疾人充分纳入政府精准脱贫工作大局和绩效考核范围。农村贫困残疾人能否如期实现脱贫，直接关系到我国脱贫攻坚大局和精准脱贫的成效。各级政府和各有关部门要从全局的高度看待残疾人的扶贫脱贫问题，切实将农村贫困残疾人纳入本地区和本部门脱贫攻坚总体规划并予以突出，在部门组织实施的扶贫项目和政策中，优先扶持农村贫困残疾人。在政府脱贫绩效考核中，加强农村贫困残疾人脱贫成效考核，指导和督促地方在制定扶贫开发工作考核实施办法中将残疾人脱贫成效纳入其中并量化指标，同时，将残疾人脱贫成效的监测一并纳入各地贫困状况监测体系中。
五是充分发挥“五级书记”抓扶贫的政治优势和集中力量解难事的制度优势帮扶贫困残疾人。作为扶贫开发工作的重点和难点群体，在“五级书记”齐抓扶贫的大背景下，要真正实现残疾人精准脱贫，必须紧紧依靠党组织的力量，依托各级党组织派驻的村第一书记、驻村扶贫工作队、乡镇、村基层党组织和党员干部结对帮扶贫困残疾人家庭。基层党组织深入开展助残扶贫工程，是加快农村贫困残疾人脱贫增收最可靠、最有力的保障。我们相信，以基层党组织开展助残扶贫工作为示范引领，一定会带动更多社会力量共同做好贫困残疾人精准扶贫、确保精准脱贫。
六是不断强化典型示范、宣传引导，持续激发贫困残疾人自强不息的精神，加快脱贫解困的步伐。贫困残疾人有摆脱贫困的强烈愿望，有自强不息的坚强毅力，同样是脱贫攻坚的重要力量。各地涌现的脱贫典型中有不少是残疾人，而且起到了常人起不到的感召和带动示范作用。这是一笔精神财富，各级残联要把扶持培养典型，宣传介绍典型作为残疾人扶贫工作的重要任务，配合宣传部门抓牢抓好，助力贫困残疾人实现脱贫解困。
习近平总书记强调，残疾人是一个特殊困难的群体，需要格外关心、格外关注。他要求各级党委和政府要高度重视残疾人事业，把推进残疾人事业当作分内的责任。李克强总理指出：我国目前有8500多万残疾人，其中很多是贫困人口，他们还面临各种各样的困难，亟需得到关爱和帮助。在脱贫攻坚的决战时期，我们更要以超常规的办法和措施，确保农村贫困残疾人不拖打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会的后腿。
来源：《行政管理改革》 (作者系国务院扶贫开发领导小组成员、中国残疾人联合会副理事长。)