加大审计监督力度着力促反腐推改革保发展

　　——《2012-度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》解读

　　审计工作报告是审计工作结果的综合反映 ， 也是审计工作思路的集中体现。一-来 ， 审计工作围绕党和政府工作中心，紧扣“反腐、改革、发展”目标 ， 依法履行职责，通过监督检查财政财务收支的真实合法效益性 ， 揭露重大违法违规问题，促进反腐倡廉建设 ； 揭示体制机制制度性问题，推动深化改革和制度创新 ； 反映经济社会发展中的突出矛盾和风险，维护国家经济安全和服务科学发展 。 今-的审计工作报告体现了上述审计理念和工作思路以及最新审计成果，与往-相比 ， 主要有以下特点：

　 　一、关注政府间财权和事权相匹配 ， 促进深化财政体制改革

　　建立财权与事权相匹配的分税制财政体制 ， 是理顺完善政府间财政关系的第一要务。我们常说一级政府、一级事权、一级财权 ， 权责要匹配。从近-审计情况看 ， 当前财政运行和地区发展中存在的许多问题，很大程度上与政府间财权与事权划分不清 ， 体制制度、运行机制和管理方式不完善有关，只有用改革的办法才能切实解决 。 审计一直关注这方面的工作，连续多-就深化财政体制改革提出建议 。 今-的审计工作报告在全面审视中央财政管理情况的基础上，从政府与市场、不同层级政府间的财权与事权关系层面 ， 深入揭示了18个省财政运行状况，指出政府职能范围不清晰 ， 一些地方政府越位与缺位并存等现象；政府间事权划分不明确 ， 各级政府支出交叉重叠；政府间财权划分不合理 ， 地方政府缺乏收入及预算自主权；转移支付制度不完善 ， “两个比重”过高，资金多头分配、使用分散、层层结存等问题 。 针对这些问题，提出“合理划分各级政府间事权”、“按税种的经济属性划分中央与地方收入 ， 充实地方税体系”、“制定科学合理的转移支付分类标准，清理撤销不属于中央事权的专项转移支付”等建议 ， 着力推进健全财权与事权相匹配的财政体制。

　　 二、关注预算管理的完整性和规范性 ， 推动健全政府预算体系

　　统一完整的政府预算体系是强化财政管理的基础 。 近-来，审计以推进全口径预算管理为目标 ， 注重揭示和反映预算管理完整性方面存在的问题，推动政府全部收支纳入预算 。 今-的审计工作报告沿着预算编制、资金分配、政策实施、预算执行与决算草案的链条，深入分析审计情况 ， 力求使审计结论形成总体概念，并发挥导向作用 ， 积极推进政府预算体系的统一完整和预算管理的规范科学，促进建立公开、透明、规范、完整的预算制度 。 如在中央财政管理方面，报告指出：从预算编报范围看 ， 部分事项列报不规范，国有资本经营预算范围不完整 ， 有34%的中央转移支付未编入抽查的省本级-初预算等；从预算编制方式看 ， “打捆”预算、代编预算仍大量存在，部分投资安排给不符合条件的单位或项目 ， 采取以收定支方式编制的基金预算与实际支出差异较大，国有资本经营预算未充分体现政策要求等 ； 从预算编制机构看，有的专项资金切块后由不同部门多头分配 ， 有的项目由同一部门内部不同司局重复安排投资等；从预算执行情况看 ， 未按程序下达计划，预算级次上划下划变动较多 ， 有的事项未如实向全国人大报告；从决算草案编制看 ， 内容不够完整、细化，未反映国有股权、固定资产等资产及负债情况 ， 未分科目、分级次列报预算变更情况等；从财政基础管理看 ， 地方财政专户开设过多、国库现金管理不到位等。在预算体系内各类预算间关系方面 ， 报告首次从公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算三本预算的功能定位上分析，揭示出功能界定不清晰 ， 彼此交差安排资金等突出问题。在中央部门预算管理方面 ， 相关预算制度与实际不适应，有的支出范围不清、标准不完善 ， 预算约束作用不强，对中央预算单位是否实行部门预算管理也缺乏具体标准等 。 以上问题都影响了国家预算体系的统一完整，也制约了政府的预算管理权和人大的监督权 ， 为此报告提出了“加快健全统一规范的政府预算体系”、“逐步建立政府财务报告制度”、“健全基本支出定员定额和项目支出标准”等建议。

　　 三、关注财政资金使用绩效 ， 促进提高政府行政效能

　　绩效管理是现代财政制度的重要组成部分 ， 是建设效能政府和俭朴政府的重要保障。在财政收入高速增长的势头放缓 ， 民生等刚性支出不断增长，财政收支矛盾凸显的情况下 ， 将有限的资金用到“刀刃”上就更显必要。今-的审计工作报告将绩效理念贯穿始终 。 从财政资金的使用效率看，报告指出“中央本级财政资金闲置较多” ， 未形成有效需求。如公共财政预算中 ， 近5%的收入不能统筹使用，仅车辆购置税就结余37.7亿元 ， 还有104个部门本级结余结转396.4亿元；基金预算中 ， 新增建设用地有偿使用费等3项基金连-结转余额累计339.24亿元，电影事业发展专项资金当-收入7.69亿元、-底结余7.28亿元 ； 国有资本经营预算中，82%的资金10-份以后才下拨影响当-执行等 。 地方财政资金闲置也较多，抽查的18个省本级财政专户存款余额相当于其国库存款的44% 。 从专项转移支付政策目标的实现程度看，重分配轻管理 ， 重投入轻效果，部分项目未达预期效果 ， 预算绩效不高。如审计首次从财政科目入手 ， 把能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目中央转移支付，从预算编制到执行再到执行结果 ， 由上而下跟踪检查，分析绩效 ， 评价政策目标实现程度，最终发现抽查的18个省中 ， 这些专款有42%结存在各级财政或主管部门，拨付到项目单位的有近2%被虚报冒领、挤占挪用 ， 抽查的项目中有23%实施进度慢或建成后未实现目标。从行政成本的制度效果看 ， 报告反映会议费和因公出国（境）费预算管理不很严格，存在一定铺张浪费 。 如一些部门未经批准或计划外召开会议，扩大支出范围 ， 提高开支标准，有的还转嫁费用或挤占其他支出 ； 部分出国（境）团组行程及经费使用不合规，无预算、超预算或超标准、超范围列支费用 。 从绩效评价开展情况看，报告指出绩效评价覆盖面较低 ， “2012-中央部门开展绩效评价的项目资金仅占部门项目预算的1.5%”，这充分说明当前预算绩效考核结果导向和激励约束力偏弱 。 针对这些问题，报告从“优化财政收支结构”、“提高财政资金使用绩效”等方面提出了具体建议。

　　 四、关注保障和改善民生 ， 促进公平正义和社会事业发展

　　近-来 ， 各级政府民生投入不断加大，对民生项目和民生资金的监督也在不断强化 。 今-的审计工作报告突出了两个方面：一是着力揭示惠民富民强民政策目标实现情况。在全国保障性安居工程跟踪审计中 ， 反映“有1.83万套住房被代建企业等违规出售，还有5333套被用于周转或出租等 。 抽查的保障对象中，11.97万户的收入财产等超标或重复享受保障”等 ； 在农村中小学校布局调整审计调查中，揭示出部分学校撤并后 ， “270个西部县小学平均服务半径增至6.09公里、增加59%”，“抽查的学校仅7%配备了校车 ， 寄宿需求仅能满足84%”。二是着力揭示交通等社会事业建设推进情况 。 在高速公路建设审计中，突出反映“由于缺乏充分统筹协调 ， 一些高速公路省际衔接路段建设滞后，影响路网干线如期贯通 ； 部分项目规划未考虑土地约束”等问题；在区域综合交通运输体系建设调查中 ， 主要指出“有12个地方交通项目与国家规划衔接不到位，个别区域跨界道路10车道与4车道对接 ， 城乡间路网密度相差也较大”等问题。通过以上揭示和分析 ， 为有关部门决策和管理提供重要参考。

　　 五、关注经济社会发展中的突出矛盾和风险隐患 ， 推动转变经济发展方式和维护国家经济安全

　　面对严峻复杂的经济环境 ， 审计中更加关注财政、金融运行情况以及促进经济结构调整政策措施的落实情况。今-的审计工作报告从三个方面对这些问题作了揭示：一是跟踪监督地方政府性债务增长变化情况 ， 防范潜在债务风险和财政风险。报告从新型融资手段、偿债资金来源、融资平台公司清理等层面深入揭示当前债务管理的新情况新问题 ， 提出“加强地方政府性债务管理”的建议。二是监督检查宏观经济政策执行情况 ， 促进政令畅通。如在金融审计中 ， 突出反映差别化信贷政策落实不到位问题；在国有企业审计中 ， 深入揭示出一些中央骨干企业投资管理不规范，尤其是盲目跟风投资多晶硅、风电、煤化工等项目 ， 有悖国家产业结构调整；在节能减排政策执行审计中 ， 重点指出一些地区节能减排措施执行不到位，不利于资源节约和环境保护 。 三是密切关注发展中的风险隐患，维护国家经济安全 。 报告指出通过金融审计发现，一些金融机构内部控制和风险防范机制不健全 ， 有的分支机构通过借新还旧、第三方置换等方式掩盖资产质量，部分信贷资金被转入民间金融市场用于高利转贷等 ， 干扰正常的金融市场秩序；通过调查53户中央骨干企业发现 ， 一些企业法人治理结构不健全，不当及违规决策时有发生 ， 科技创新机制也不完善，科技投入增长总体滞后于生产经营规模发展等问题 。 对这些问题的揭示和反映，有利于推动及时堵塞漏洞、化解隐患。

　　 六、关注重大违法犯罪问题的新情况新特点 ， 深入推进反腐倡廉建设

　　打击经济犯罪和惩治腐败是法律赋予审计监督的重要职责 。 这些-来，审计机关围绕中央反腐倡廉的部署与要求 ， 始终把查处重大违法违规问题和犯罪案件线索作为一项重要任务。今-的审计工作报告对175起案件线索的特征和规律进行深入分析 ， 得出以下四个新特点：一是有的利用权力设租寻租，向特定关系企业或亲友输送利益 ； 二是有的借助内幕或关联交易侵权牟利，利用自身专业知识背景和掌握的内幕信息 ， 以表面上正常的市场交易为掩护，倒买倒卖从中牟利或向关联方输送利益 ， 专业性和隐蔽性较强；三是有的实施方式网络化 ， 涉众性强、利益链条长，且呈高科技化、高智能化态势 ， 查处难度较大；四是有的侵害公众利益 ， 社会影响和危害巨大。从根本上讲 ， 很多腐败问题也是制度机制不完善造成的。通过揭示分析既有利于推动这些多发领域和关键环节的深化改革 ， 又有利于警示相关监管部门及时堵塞漏洞强化监管，促进标本兼治和源头反腐。